近年来，“全球治理”成为国际社会的一个热门话题，得到国际社会的广泛重视。2015年，中国国家主席习近平明确指出，随着全球性挑战增多，加强全球治理、推进全球治理体制变革已是大势所趋。当前，“全球治理体制变革正处在历史转折点上。”¹

   一、解读“全球治理”理念

全球治理（Global Governance)是在冷战结束后顺应世界全球发展趋势而提出的一个理念，其主旨是要建立全球治理机制应对多种全球性问题，加强国际合作与协调，动员多方面力量对全球事务进行共同管理。

全球治理的概念来自20世纪90代西方学者的创意。1992年，德国社会党国际前主席、国际发展委员会主席勃兰特为此倡议成立“全球治理委员会”（Commission on Global Governance)，专门研究全球治理问题。该委员会在1995年联合国成立50周年时发表了《我们的全球家园》(Our Global Neighborhood)的专题报告，呼吁国际社会开展广泛合作，共同应对在全世界范围出现的公共问题，引起国际社会的重视。2008年，世界性金融危机爆发，全球治理再次受到关注。为此，加强国际合作，增强全球治理机制成为国际社会关注的中心。

（一）全球治理的主要理念。迄今为止，“全球治理”是一个理论概念，国际上不同学派对其有不同解读，其内涵20多年来一直在发生变化。1995年发表的《我们的全球家园》报告对全球治理作了以下阐述：“全球治理是个人与机构，公共部门与私营部门管理共同事务的多种方式的总合。它是使相互冲突或不同利益的各方得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括通过拥有权力的官方正式机构和机制强制执行，也包括有关人员或机构认为是符合他们利益的非正式安排”。² 这是迄今国际社会对全球治理较为权威的解释，其中强调了全球治理参与者的多元化和所处理问题的多样性，拓展了现有国际治理机制的治理方式。

《我们的全球家园》报告将全球治理定为处理和解决世界共同面对的全球性问题，大体包括以下内容：一是全球治理的对象是世界性问题，涵盖政治、经济、安全等多个领域。二是全球治理的参与者分为三个层面：1）主权国家的政府部门及行政当局；2）政府间的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等国际组织，以及欧洲联盟、非洲联盟、亚太经济合作组织等地区组织；3）非国家行为体，民营商业机构和非政府组织，包括跨国公司、专业机构。三是全球治理的方式强调“参与、谈判和协调”，而不是诉诸武力。四是全球治理的目标是建立完善的国际机制，制定有效的国际规章，实现公平有效的治理。

（二）全球治理关注的重点是世界的和平、安全与发展。全球治理是一个广泛的世界议程，包括众多领域：1)全球安全,包括国家间或区域性的武装冲突、一些国家爆发的内战和动乱，国际核武器的扩散，常规武器的贸易与非法流通；2)国际经济,包括保护全球金融市场、处理债务危机等；3)生态环境的保护,包括资源的合理利用与开发、生物多样性的保护、应对气候变化等；4)打击国际恐怖活动以及走私、毒品交易等跨国犯罪活动；5)保护基本人权,提供人道主义救援，防止流行疾病的传播等。当前，全球治理主要是指全球机制的治理，重点体现在经济和安全领域。

（三）中国学者对全球治理的理论认知。近年来，中国学者从中国视角对全球治理提出了独特的看法。中国学者提出：“全球治理的对象应是那些关涉人类生存与发展的全球性问题”。这是因为：一方面，全球问题具有真正的全球性、公共性。当代人类关切的生态、环境、发展、资源、毒品、艾兹病、难民、人权、国际恐怖主义、太空开发与海洋利用等等全球问题既关涉整个人类，又与每个人息息相关。这些全球性问题无疑需要在全球层面，通过对话、协商、合作确立一系列有效治理的机制、条约和规范来进行治理。另一方面， “全球问题具有存在的普遍性，挑战的共同性，利益的相关性，” 全球问题具有超意识形态性，便于进行跨国合作。³

当前，中国学者比较一致的看法是：“全球治理是各国政府、国际组织、各国公民最大限度地增加共同收益而进行的民主协商与合作。其核心内容应当是健全和发展一套维护人类安全、和平、发展、福利和人权的新的国际政治经济秩序。”⁴ 全球治理的核心应是国际社会各方的普遍参与、普遍受益，要为广大的发展中国家发展创造更加有利的条件和环境，更好利用联合国等多边外交平台，平等协商、合作共赢。

中国学者强调，全球治理不是要建立“世界政府”，而是通过建立民主、透明、有效的国际机制，在没有“世界政府”的形势下加强国际合作，动员多种力量，对全球事务进行多元化和多层面治理。因为，“世界政府可能是人类社会一个遥遥无期的梦想，但全球治理则可能是一个现实的，可以期待的目标.”⁵
   （四）全球治理理念具有积极意义。全球治理对推动多极化进程具有积极作用。进入新世纪以来，随着全球化的发展，全球治理发挥了突出作用：一是有利于全球化的发展。全球化把世界各个地区、不同国家紧密地联结在一起，相互依存增加。当前，无论是发达国家还是发展中国家，都对全球治理的议程和目标表现出更多关注；二是有利于共同应对世界性问题。当前，全球治理的范围不断扩大。国际冲突热点突出，经济秩序重构、以及联合国改革、气候变化、环境保护等问题层出不穷。当前，全球治理领域正在向网络、极地、空天、海洋等新的领域扩展；三是有利于增加主权国家的合作。在当前形势下，全球治理实际是要加强国际协调与合作。主权国家是解决全球问题的基础和关键，它们代表本国人民的根本利益，拥有全球治理的能力和责任；四是有利于发挥国际组织的作用。目前，世界上有许许多多的国际组织、地区组织以及专业组织，形成了多层次，宽领域的国际网络；五是有利于建立新的国际秩序。全球治理要依照公认的国际法、国际关系准则和国际惯例，体现公平与提高效率、妥善处理世界性问题。

总之，全球治理理念试图通过以联合国为代表的多边机制，动员国际社会力量普遍参与，建立平等协商、合作共赢的一个治理机制。

（五）全球治理理念的实现是一个漫长过程。目前看来，全球治理仍在初始阶段，需要不断完善：一是全球治理的概念比较笼统，虚化，且多有歧义，很难指导具体行动，解决具体问题；二是这一理念缺乏执行力。在没有世界政府的情况下，也就没有执行的权力和资源。全球治理只能依靠国际合作，而国际组织的执行力是有限的，达成为有关各方接受的国际协议是一个复杂而又漫长的过程；三是当前全球治理中，主权国家仍然是治理的主体。主权国家拥有治理的资源和权力，但主权国家之间存在不同的利益与价值观念，有的国家互不信任，许多问题很难达成一致与谅解；四是由于非国家行为体的大量参与，出现了更多的利益诉求。这就使得决议的达成与执行更为困难。因此，全球治理从口号变为现实是一条漫长之路。

   二、全球治理的时代背景

当前，国际形势处于大发展、大变革，大调整的潮流中，世界格局出现重大变化。而全球化的急速发展，成为全球治理的重要推动力：
  （一）全球政治向多极化发展，世界上出现了多个力量发展中心。现在，世界已在欧洲、亚太、北美和拉美、非洲等地区形成了多个发展中心。近年来，新兴国家的快速崛起，发展中国家在国际事务中的作用日益突出。当前，新兴国家在世界上的政治与经济地位迅速上升，对世界政治多极化和世界的和平与繁荣起到了积极推动作用，并将对未来全球治理的走向产生重要影响。
  (二)世界经济全球化快速发展，各国经济的依存加深，发展与合作力度大大增强。目前世界经济处于恢复阶段，全球经济实力强劲增长。据世界银行统计，2014全球国内生产总值（GDP）已达77.61万亿美元。经济力量的提升促进了世界经济与社会的发展。目前，亚太经合组织(APEC)在全球经济活动中具有举足轻重的地位。这一拥有21个成员的组织共有人口26亿，约占世界总人口的40%，占据世界国内生产总值的55%和世界贸易额的44%。2014年11月，在北京举办的第22次亚太地区领导人非正式会议强调：“亚太经合组织已成为亚太地区层级高、领域最广、影响力最大的区域经济合作论坛。”“经过多年快速发展，亚太已成为世界上最具活力地区”。⁶2015年11月19日，参加第23次领导人非正式会议的亚太地区领导人在菲律宾马尼拉发表的《亚太经合组织第二十三次领导人非正式会议宣言》中表示，亚太经合组织领导人讨论了重要的地区及全球贸易和经济议题，包括鼓励技术创新、减少就业市场的政策障碍以使经济更具活力、改革金融市场、帮助中小企业进入全球价值链等。会议代表还讨论了进行经济结构性改革确保可持续增长、建立减轻灾害风险框架应对气候变化的影响，通过了高质量增长战略、服务业合作框架等计划。亚太经合组织成员还在会议期间发表的支持多边贸易体制的声明中，表达了支持以世界贸易组织（WTO）为代表的多边贸易体制的坚定决心，将继续合作，加强以世贸组织为代表的尊重规则、透明、非歧视性、开放、包容的多边贸易体制。⁷
  （三）国际经济治理机构出现新格局。2008年的世界金融危机后，20国集团（G20）异军突起，在稳定国际金融秩序中发挥了突出作用。20国集团的宗旨是推动发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行开放及有建设性的讨论和研究，以寻求合作并促进国际金融稳定和经济的持续增长。这20个国家包括原来以西方国家为代表的8国集团和12个新兴市场国家，其国民生产总值约占全世界的85%，人口将近世界总人口的三分之二。⁸ 20国集团确立了全球在危机需要全球应对协同解决的信念。2014年11月，20国集团领导人在澳大利亚布里斯班举行的峰会上发表的公报中，“承诺将加强合作推动经济增长，增强经济韧性，加大努力以实现经济强劲、可持续、平衡增长”。⁹ 2015年11月，20国集团领导人在土耳奇安塔利亚峰会上“决定采取共同行动，以实现包容和稳健增长，增加人民福祉”。¹⁰ 2016年9月在中国杭州举行的20国集团峰会（2016 G-20 Hangzhou Summit）将主题确定为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，必将进一步推动世界经济的发展，同时也有利于20国集团从危机应对机制向长效治理机制转变，巩固作为全球经济治理主要平台的地位。
  （四）全球化促进国际关系网络化的发展。当前，以联合国为主导的国际组织在多个领域发挥主导作用。欧盟、非盟、上海合作组织、东南亚国家联盟等地区组织也十分活跃，成为地区维持稳定与发展的重要保证。此外，世界上还出现了世界贸易组织（WTO),亚太经济合作组织等跨地区的专门组织将不同地区的国家联系起来，形成功能多样的国际网络。世界的网络化发展增加了国家间的相互依存程度，同时也通过国际规约相互制衡，促进国家关系的发展。
  （五）高新技术的发展与应用极大改变了人们的生活环境，成为经济发展与社会变化的重要推动力。全球数字革命飞速猛进。新技术尤其是计算机和互联网技术的升级换代，使得当今世界已经名副其实地进入了信息化时代。信息技术的高速发展有力推动了世界经济发展和社会变革。电脑的普遍应用，移动互联网、大数据、电子商务等信息技术极大地缩小了人们之间的距离，便利了人们的生活，提高了人们的工作效率，改变了人们的生活方式。国际电信联盟（ITU）发布的全球互联网使用情况报告显示，到2015年底，全球网民数量达32亿。据中国互联网协会报告，中国网民人数达6.88亿人。¹¹ 手机已成为人们必不可少的日用品，网上购物成为许多人的生活方式。今后，“数字革命”将成为驱动世界变革的一个力量，会对于全球治理的决策环境和实践环节带来深远的影响。

   三、国际安全形势的新变化

2004年，联合国发表了《一个更加安全的世界》的专题报告，将当前世界面临的威胁归纳为六个方面：一是由贫穷和疾病造成的世界和地区性经济困难和社会动荡；二是国家间冲突；三是由内战和大规模暴力行为引起的一国国内冲突；四是核武器等大规模杀伤性武器的使用；五是恐怖主义对国际安全的威胁日益突出；六是毒品走私和海盗行为的跨国有组织犯罪猖獗。¹²

这个报告发表以来，国际社会虽然一直努力进行全球治理，但报告所述威胁依然存在，国际安全形势仍然严峻。当前，随着国际形势出现的重大变化，世界安全威胁呈现出多样化趋势。传统的安全威胁在持续，非传统安全威胁在增加。世界形势虽然整体稳定，但仍有多个地区爆发武装冲突，涉及主权、领土纷争的传统威胁依然突出，同时恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、以及能源安全和气候变化等带来的非传统安全威胁日益上升，成为国际社会关注的重点领域。此外，网络安全、太空安全、海洋安全成为世界各国关注的新领域。

近年来，世界上一些地区发生了种族冲突和政治困扰，在一些国家引发了武装冲突。在中东地区，叙利亚内战加剧，政府军与反政府武装激烈对峙；巴勒斯坦与以色列和谈未果；一些国家恐怖主义滋长，宗教极端势力不断上升，造成了新的不稳定形势。2014年7月，极端组织在伊拉克北部地区建立“伊斯兰国”并进行残酷暴力活动。他们占领了伊拉北部大部分地区并扩展到叙利亚境内，威胁到中东地区和国际安全。在非洲地区，中非共和国、刚果民主共和国、马里、索马里国内形势持续动荡，广大平民遭受战乱苦难。2016年6月1日，伊斯兰马格里布基地组织袭击联合国驻马里稳定团营地，造成中国维和人员一死五伤的惨痛局面。今后，恐怖主义对联合国维和人员的安全威胁将会更加突出。2014年，埃博拉病毒在几内亚、利比里亚、塞拉里昂等非洲国家爆发，使得10000多人感染，5000多人死亡，引起国际社会的严重关注。国际安全形势的变化，需要国际社会共同应对。

   四、国际组织在全球治理中的作用

当前，以联合国为主导的国际组织在多个领域发挥主导作用。近年来，以联合国为首的国际组织在加强全球经济治理发挥了突出作用。有人说，联合国“为世界政治提供了一个中心舞台。”“在这个舞台上，它最小和最不起眼的成员也能感受到自己是这一个世界的一分子”。¹³

（一）联合国在全球治理中发挥重要作用。

联合国作为政府间的国际组织在全球治理中发挥着动员国际舆论、制定国际准则、实施国际行动、监督决议执行的功能。联合国在全球治理中具有以下特性：一是普遍性，联合国是世界上最具代表性的国际组织，拥有193个成员国，联合国作出的决议能够得到世界范围的普遍遵守；二是合法性，联合国是世界上最具国际威望的组织，具有制定国际法律的功能，其合法性与公信力较强。近年来，联合国在处理世界热点地区上表现突出，展示了公正形象，取得了较好效果；三是权威性，联合国安全理事会作出的制裁等强制性措施得到大国支持，通常具有约束力，因而权威性较强。比如联合国安理会有关维和行动的授权具有强制性，并能得到地区组织与大国的支持，有较充足的人力、物力和财力支持，取得了显著成效。

多年来，联合国作为全球化的组织，在全球治理中的作用是有目共睹的。1992年，联合国制定了《气候变化框架公约》，为应对全球气候变化制定了纲领性文件。此后联合国又制定了《京都议定书》，提出了减少污染物排放的具体措施。2000年，联合国制定了《联合国千年发展目标》，决定以1990年水平为基础，在2015年之前，实现全球贫困水平减少一半的行动计划。2015年，联合国又制定了2030年可持续发展议程。这些行动对全球治理起到了推动作用。此外，联合国在打击恐怖主义，防止核武器扩散，控制常规武器贸易、抗击埃博拉病毒等全球安全治理领域也发挥了突出作用。

近70年历史发展表明，联合国对国际事务与地区安全发挥着至关重要的作用与影响，具体表现在以下几个方面：

一是实施联合国维和行动，推动地区冲突的和平解决。联合国维和行动是联合国治理地区冲突，维护世界和平与安全的一个重要手段。据联合国发布的统计公报，联合国当前正在实施的联合国维和行动达16项，参加这些行动计划的总人数12.1万人，他们分别来自123个联合国成员国，年度预算为82.7亿美元。¹⁴

二是公正处理地区冲突，彰显国际社会维护世界和平的坚定信念。多年来，联合国对中东地区、非洲、亚洲、欧洲、美洲等地区的发生的武装冲突进行了有成效的调解活动，实施了多项维持和平行动，维护了世界和平与安全。目前，联合国在世界各地开展和平调解，促成和平及建设和平的活动，“实施了14项特别政治事务特派团、任命了10名联合国特使或特别顾问，建立了遍及世界各地的100多个多联合国国家工作队”。¹⁵

三是实施人道主义援助，在国际救助活动中发挥组织协调作用。多年来，联合国在实施国际人道主义援助方面一直发挥重要作用，并设立了人道主义办公室专门进行协调工作，在世界各地从事难民救助和人道主义援助活动。

四是制定国际军控条约，防止大规模杀伤性武器扩散。联合国作为国际军备控制与裁军的主要机构，建立了国际军备控制与裁军的审议机构、谈判机构和决策机构。1968年达成的《不扩散核武器条约》就是由联合国主管的日内瓦裁军会议进行谈判达成的一项重要军备控制条约。这一条约在防止核扩散，促进核裁军和核能的和平利用方面发挥了极其重要的作用。1996年，联合国又通过了《全面禁止核试验条约》对实现核裁军有促进作用。近年来，联合国在解决朝鲜核危机中发挥了突出作用，安理会制止朝鲜进行核试验采取了一系列制裁措施，大力支持朝鲜核问题“六方会谈”，在伊朗核问题中也发挥了重要作用。五个安理会常任理事国与德国共同组成的（5+1）谈判与伊朗进行了长期谈判,2015年7月达成伊朗核问题全面协议。该协议已于2016年1月16日正式执行。这是国际军控领域中的一个重要成就。

此外，联合国在销毁叙利亚化学武器中发挥了重要作用。2013年以来，联合国与禁止化学公约组织共同完成了对叙利亚化学武器的销毁，提供了一个成功的国际范例。

五是打击恐怖主义及跨国犯罪。自上世纪90年代以来，联合国安理会将打击恐怖主义作为一项重要任务，对与恐怖主义有关的活动实施了制裁等强制行动。2005年，联合国首脑会议特别制定了《联合国全球反恐战略》，坚决防止恐怖主义发动袭击，并阻止有关国家对恐怖主义提供任何支持。联合国支持非洲国家共同打击在尼日利亚的“博科圣地”恐怖组织。此外，联合国还在打击冼钱等跨国犯罪，禁止毒品等方面发挥了突出作用。

此外，安理会继续严重关切海盗和海上武装团伙继续不断抢劫在索马里区域运送人道主义援助的物资，对海员和其他人员的安全，对国际航运和海上商业航线安全构成了威胁。根据联合国报告，在国际社会的严厉打击下，近年来亚丁湾的海盗活动有所收敛，索马里沿海海盗事件大幅度减少。

联合国虽然在全球治理中发挥着极其重要的作用，但是联合国毕竟不是世界政府，无力单独解决世界上的一切问题。与此同时，联合国在任务授权与能力建设方面有很大差距，其承担的使命需要国际社会的通力合作才能取得成功。因此，近年来，联合国在国际安全的治理行动中越来越重视与主权国家、地区组织和其他国际组织大力合作。联合国在非洲地区实施的重大维和行动，得到了非洲联盟、欧洲联盟以及法国部队的支持，取得了良好效果。联合国建立了全球合作伙伴关系网络，为全球治理取得成效提供了重要保证。

（二）其他国际组织在全球治理中的作用。

全球治理的理念是要国际和地区组织进行整合、协调、合作，使其发挥更加有效的作用。这对促进国际合作，推动国际政治和经济新秩序的建立具有重要的积极意义。除了联合国外，许多国际组织，如世界贸易组织、世界卫生组织、国际货币基金，非洲联盟、欧洲联盟、亚太经济合作组织、东南亚联盟等国际和地区组织，以及一些国际条约，也在全球治理中发挥着重要作用。

   五、全球治理的前景广阔，但需推进治理体系改革

全球治理是当前国际社会的共识，具有广阔的前景。它对推动国际合作，有效应对全球性挑战具有积极作用。然而，实现这一前景具有长期性和复杂性，需要国际社会进行不懈努力。

在当前形势下，“全球治理”应立足于现实，推进全球治理体系的改革：一是应明确全球治理的重点，加强全球安全，促进国际经济合作，控制传染性疾病等。二是应加强主权国家合作特别是大国的合作与协调。主权国家是现代国际关系的基础，没有他们的合作，全球治理只能是一句空话。在国际关系中，要切实维护主权国家的正当权益和重要关切，和平共处仍是当前处理国家关系的重要准则。在当前形势下，建立新型大国关系是全球治理的的关键。三是应促进国际组织之间的沟通、协调和合作。国际组织是国际关系的纽带。它们不仅是国际秩序的维护者和国际问题的决策者，同时也是国际法规的制定者。全球治理实际是由国际机制协同主权国家共同进行的，因此也应加强国际组织与主权国家之间的沟通、协调和合作。四是应增加非政府组织对国际事务的参与，全球管理条例应有民营机构和民众的广泛参与，体现民生诉求。

中国作为现行国际体系的参与者、建设者、贡献者，国际合作的倡导者和国际多边主义的积极促进者，应推动全球治理理念创新发展，积极发掘中华文化中积极的处世之道和治理理念同当今时代的共鸣点，继续努力为完善全球治理贡献中国智慧和中国力量。